Entfernung aus dem Beamtenverhältnis durch Verwaltungsakt ist verfassungsrechtlich zulässig

Beschluss vom 14. Januar 2020 - 2 BvR 2055/16

Die Entfernung aus dem Beamtenverhältnis durch Verwaltungsakt verstößt nicht gegen hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG. Ein Grundsatz der Entfernung aus dem Beamtenverhältnis nur durch Richterspruch oder nur durch eine vom Dienstvorgesetzen verschiedene Stelle existiert nicht. Auch ist das Lebenszeitprinzip durch die Abschaffung der gerichtlichen Disziplinargewalt nicht verletzt. Dies hat der Zweite Senat mit heute veröffentlichtem Beschluss entschieden und die Verfassungsbeschwerde eines ehemaligen baden-württembergischen Polizeibeamten zurückgewiesen, der entsprechend dem geänderten Landesrecht durch Verwaltungsakt aus dem Beamtenverhältnis entfernt worden war.

Sachverhalt:

Im Disziplinarrecht des Bundes und der meisten Länder ist die Entscheidung über die Entfernung aus dem Beamtenverhältnis einer bei den Verwaltungsgerichten angesiedelten Disziplinargerichtsbarkeit zugewiesen. Während der Dienstherr die Verfahrenseinstellung und den Erlass einfacher und mittlerer Disziplinarmaßnahmen selbst verfügen kann, muss er zur Verhängung einer solchen schweren, statusrelevanten Maßnahme Disziplinarklage zum Verwaltungsgericht erheben. Seit 2008 sieht § 38 Abs. 1 des Landesdisziplinargesetzes Baden-Württemberg (LDG BW) demgegenüber vor, dass sämtliche Disziplinarmaßnahmen durch Verwaltungsakt angeordnet werden. Gegen die ergangene Disziplinarverfügung steht den Beamten ohne Vorverfahren der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten offen. Die Klage hat keine aufschiebende Wirkung. Der Rechtsweg umfasst grundsätzlich drei Instanzen, wobei die Berufung zulassungsabhängig ausgestaltet ist. Die nachträgliche gerichtliche Kontrolle ist dabei besonderen Disziplinarkammern beziehungsweise -senaten zugewiesen.

Der Beschwerdeführer übte seinen Dienst zuletzt als Polizeiobermeister bei einem Polizeirevier aus. Parallel hierzu war er als Geschäftsführer zweier Bauunternehmen tätig. In diesem Zusammenhang wurde er dreimal insbesondere wegen Betrugs- und Urkundendelikten rechtskräftig verurteilt, zuletzt zu einer zur Bewährung ausgesetzten Gesamtfreiheitsstrafe von elf Monaten. Im Dezember 2011 entfernte ihn das zuständige Polizeipräsidium aus dem Beamtenverhältnis. Seine hiergegen gerichtete Klage blieb in allen Instanzen bis hin zur Revision vor dem Bundesverwaltungsgericht erfolglos.

Wesentliche Erwägungen des Senats:

1. Nach Art. 33 Abs. 5 GG ist das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln. Diese umfassen den Kernbestand von Strukturprinzipien, die allgemein oder doch ganz überwiegend während eines längeren, traditionsbildenden Zeitraums, insbesondere unter der Reichsverfassung von Weimar, als verbindlich anerkannt und gewahrt worden sind.
2. Ein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums, wonach eine Entfernung aus dem Beamtenverhältnis nur durch Richterspruch erfolgen darf, besteht nicht. Die rechtshistorische Analyse ergibt, dass sich bis zum Ende der Weimarer Republik keine solche Regel herausbildete. Ab Mitte des 19. Jahrhunderts finden sich zwar in einigen Teilstaaten Regelungen mit Richtervorbehalt. In Preußen sowie auf Reichsebene etablierte sich eine richterliche Disziplinargewalt im maßgeblichen Zeitraum jedoch nicht, weshalb eine jedenfalls überwiegende Geltung des in Rede stehenden Grundsatzes nicht angenommen werden kann.

III. Auch ein hergebrachter Grundsatz, wonach die Entfernungsentscheidung der unmittelbaren alleinigen Diziplinargewalt des Dienstvorgesetzten entzogen und immer einem Gremium zu überantworten ist, besteht nicht. Neben der Übertragung der Disziplinarbefugnis auf Gerichte fanden sich im traditionsbildenden Zeitraum verschiedenste Elemente exekutiver Selbst- und judikativer Fremdkontrolle, die ihrerseits unterschiedlich kombiniert wurden. Hierbei ging es jedoch nicht primär darum, gerade dem Dienstvorgesetzten die Disziplinarbefugnis zu entziehen, sondern darum, den Beamten vor einer willkürlichen Entfernung aus dem Beamtenverhältnis zu schützen und deshalb zu verhindern, dass die alleinige und letztverbindliche Gestaltung in der Hand eines Einzelnen liegt. Hierfür sind aber auch weitere Instrumente, insbesondere eine nachträgliche gerichtliche Vollkontrolle, denkbar. Daraus folgt im Umkehrschluss, dass die Entziehung der alleinigen Disziplinarbefugnis des Dienstvorgesetzten nicht derart prägend für das Beamtentum ist, dass ihr der Rang eines Strukturprinzips zuzusprechen wäre.

1. Das zum Kernbestand der Strukturprinzipien gehörende Lebenszeitprinzip aus Art. 33 Abs. 5 GG erfordert keinen Richtervorbehalt für Entfernungen aus dem Beamtenverhältnis, da effektiver nachgelagerter Rechtsschutz sichergestellt ist. Es beinhaltet neben dem Grundsatz der lebenszeitigen Anstellung auch die grundsätzliche Unentziehbarkeit des statusrechtlichen Amtes. Erst rechtliche und wirtschaftliche Sicherheit bietet die Gewähr dafür, dass das Berufsbeamtentum zur Erfüllung der ihm vom Grundgesetz zugewiesenen Aufgabe, im politischen Kräftespiel eine stabile, gesetzestreue Verwaltung zu sichern, beitragen kann. Dazu gehört auch und vor allem, dass Beamte nicht willkürlich oder nach freiem Ermessen politischer Gremien aus ihrem Amt entfernt werden können. Die Beendigung des Beamtenverhältnisses ist nur unter genau gesetzlich geregelten Voraussetzungen und Formen zulässig. Das Bewusstsein ihrer gesicherten Stellung soll die Bereitschaft der Beamten zu einer an Gesetz und Recht orientierten Amtsführung fördern. Nur wenn die innere und äußere Unabhängigkeit gewährleistet ist, kann realistischerweise erwartet werden, dass Beamte auch dann auf rechtsstaatlicher Amtsführung beharren, wenn sie politisch unerwünscht sein sollte. Das Berufsbeamtentum wird so zu einem tragenden Element des Rechtsstaates.
2. Der Schutz vor Staatswillkür und Machtmissbrauch zur Freiheitssicherung wird im demokratischen Rechtsstaat des Grundgesetzes vornehmlich durch die Gewaltenteilung gewährleistet. Dies bedeutet jedoch nicht, dass bereits die disziplinare Erstentscheidung von einem Gericht getroffen werden muss. Vielmehr kann angesichts des ausdifferenzierten Rechtsschutzsystems ein hinreichender Grundrechtsschutz grundsätzlich durch nachträgliche gerichtliche Kontrolle gewährleistet werden. Es ist zwar nicht ausgeschlossen, dass ausnahmsweise im Sinne eines Grundrechtsschutzes durch Verfahren eine originäre gerichtliche Primärentscheidung geboten sein kann. Dieses kann insbesondere dann erforderlich sein, wenn nachträglicher Rechtsschutz nur unzureichenden Schutz bietet. Derartige strukturelle Rechtsschutzdefizite lassen sich aber hier nicht feststellen. Zwar greift die Entfernung aus dem Beamtenverhältnis in essentieller Weise in das Lebenszeitprinzip ein. Allerdings kann ein etwaiger unberechtigter Eingriff durch nachträgliche gerichtliche Überprüfung hinreichend effektiv korrigiert werden. Auch sofern mit einem Disziplinarverfahren finanzielle oder statusbezogene Nachteile etwa im Hinblick auf mögliche Beförderungen verbunden sind, kann dem unter Eilbedürftigkeitsgesichtspunkten durch einstweiligen Rechtsschutz wirksam begegnet werden.
3. Jedenfalls im Fall eines nachgelagerten effektiven Rechtsschutzes in Gestalt einer gerichtlichen Vollkontrolle ist dem Lebenszeitprinzip Genüge getan. Die Entfernung aus dem Beamtenverhältnis nach dem LDG BW, wie es vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg ausgelegt und angewandt wird, ist als gebundene, gerichtlich voll kontrollierbare Entscheidung ausgestaltet.

Nach dem LDG BW wird ein Beamter aus dem Beamtenverhältnis entfernt, wenn er durch ein schweres Dienstvergehen das Vertrauen des Dienstherrn oder der Allgemeinheit in die pflichtgemäße Amtsführung endgültig verloren hat. Dabei ist das Persönlichkeitsbild des Beamten zu berücksichtigen. Bei der Feststellung eines schweren Dienstvergehens sind in be- wie entlastender Weise die objektive Handlung, subjektive Handlungsmerkmale sowie unmittelbare Folgen des Dienstvergehens für den dienstlichen Bereich und Dritte zu berücksichtigen. Hinsichtlich des endgültigen Vertrauensverlustes ist zu prüfen, ob auf Grund der prognostischen Gesamtwürdigung auf der Grundlage aller im Einzelfall bedeutsamen be- und entlastenden Gesichtspunkte der Schluss gezogen werden muss, der Beamte werde auch künftig in erheblicher Weise gegen Dienstpflichten verstoßen, oder die durch sein Fehlverhalten herbeigeführte Schädigung des Ansehens des Berufsbeamtentums sei bei einer Fortsetzung des Beamtenverhältnisses nicht wiedergutzumachen. Hierbei sind weder auf Tatbestands- noch auf Rechtsfolgenseite Beurteilungs- oder Ermessenspielräume eröffnet. Insbesondere besteht bezogen auf die Feststellung des endgültigen Vertrauensverlustes kein Beurteilungsspielraum. Dieser wird nach der hier maßgeblichen ständigen Rechtsprechung vielmehr nach objektiven Kriterien bestimmt. Kontrollfreie Räume verbleiben auch im Hinblick auf ein etwaiges Entschließungsermessen der Behörden angesichts der Besonderheiten der tatbestandlichen Regelungsstruktur nicht. Denn durch die genannten Merkmale sind die denkbaren ermessensrelevanten Aspekte auf die Tatbestandsseite verlagert, sodass bei vernünftiger Betrachtung keine Elemente vorhanden sind, die noch ein Entschließungsermessen eröffnen könnten. In einem derartigen System der gerichtlichen Vollkontrolle bedarf es keiner zumindest partiellen originären gerichtlichen Disziplinargewalt. Beamte sind durch die nachträgliche Kontrolle der Gerichte hinreichend geschützt, da eine rechtswidrige endgültige Entscheidung abgewendet werden kann.

Damit ist die Frage einer zumindest partiellen originären Disziplinargewalt von Gerichten bei Entfernungsentscheidungen letztlich nur unter Beschleunigungsgesichtspunkten relevant. Denn ein rein kassatorisches Urteil kann das Disziplinarverfahren erheblich verlängern, wenn die Dienstvorgesetzten erneut eine Disziplinarmaßnahme verhängen, welche ihrerseits wiederum zur gerichtlichen Überprüfung gestellt wird. Angesichts dieser Verzögerungsrisiken besteht zwar die Möglichkeit von Spannungen zu dem aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz folgenden Gebot der zügigen Durchführung eines Disziplinarverfahrens. Die mit dem nachgelagerten gerichtlichen Rechtsschutz möglicherweise in Einzelfällen einhergehenden Verzögerungen wiegen jedoch nicht so schwer, dass eine originäre Disziplinargewalt der Gerichte zwingend erforderlich wäre.

4. Durch den Wegfall der Entfernung aus dem Beamtenverhältnis durch Richterspruch ergeben sich auch keine weiteren faktischen Hindernisse für die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes, welche unter dem Gesichtspunkt des Lebenszeitprinzips besondere Anforderungen an die Ausgestaltung des gerichtlichen Verfahrens stellten. Insbesondere sind für den Betroffenen im Fall einer nachgelagerten Kontrolle die Öffentlichkeit der Gerichtsverhandlungen sowie die mit der Klägerstellung einhergehende Kostenbelastung verfassungsrechtlich unbedenklich, zumal auch im System der Disziplinarklage der Öffentlichkeitsgrundsatz gilt und ein Kostenrisiko vorhanden ist.
5. An die Ausgestaltung des behördlichen Verfahrens stellt das Lebenszeitprinzip bei einer umfassenden und effektiven gerichtlichen Letztkontrolle keine besonderen Anforderungen.
6. Die Sorge, die Verwaltung könnte wegen der Neuregelung von einer erforderlichen Entfernung aus dem Beamtenverhältnis aus Gefälligkeit oder Scheu vor einem öffentlichen Gerichtsprozess absehen, sodass untragbare Personen im Dienst verblieben, führt im hiesigen Kontext schon deshalb nicht weiter, weil im Disziplinarklagesystem gleichermaßen das Risiko besteht, dass von der Erhebung der Klage trotz Vorliegens der tatbestandlichen Voraussetzungen und unter Verletzung einer Verpflichtung zum Tätigwerden abgesehen wird. Für den gleichsam umgekehrten Fall einer strukturellen Missbrauchsgefahr im Sinne „schikanöser Entfernungen“ fehlt es an substanziellen Anhaltspunkten. Denn wenn die Entfernungsverfügung nicht die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt, ist sie gerichtlich angreifbar und im Ergebnis aufhebbar. Erfüllt sie hingegen die Voraussetzungen, so ist für die Annahme von Missbrauch kein Raum.

Abweichende Meinung des Richters Huber

Das überkommene Verständnis der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums mit ihrer Fixierung auf die Weimarer Zeit bedarf insoweit der Modifikation, als sich auch unter der Geltung des Grundgesetzes „hergebrachte Grundsätze“ entwickeln konnten und können. Dies wirkt sich im vorliegenden Fall indes nicht aus, weil die Senatsmehrheit die Existenz eines hergebrachten Grundsatzes des Berufsbeamtentums, wonach die Entfernung eines Beamten aus dem Dienst nur durch Richterspruch erfolgen darf, im Ergebnis zutreffend verneint hat.

Allerdings greift die praktisch ersatzlose Streichung des präventiven Richtervorbehalts bei der Entfernung aus dem Beamtenverhältnis unverhältnismäßig in Art. 33 Abs. 5 GG ein. Dieser Eingriff wird nicht durch funktional äquivalente Vorkehrungen kompensiert, wie sie etwa ein förmliches, Unparteilichkeit und Fairness sicherndes Verwaltungsverfahren darstellen würde. Die bloße Verweisung auf den nachträglichen verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz genügt insoweit nicht.

Der präventive Richtervorbehalt gewährleistet Beamtinnen und Beamten nicht nur ein Höchstmaß an effektivem Rechtsschutz. Er sichert zugleich Fairness und Waffengleichheit zwischen dem Beamten und seinem Dienstherrn und erschwert eine missbräuchliche Inanspruchnahme des Disziplinarrechts durch den Vorgesetzten. Er ist in Deutschland durch seine jahrzehntelange Geltung zu einer wesentlichen Ausformung des Lebenszeitprinzips geworden und damit Teil des effektiven Gewährleistungsbereichs von Art. 33 Abs. 5 GG, den der Gesetzgeber zu beachten hat. Es geht dabei um die Gewährleistung der Unabhängigkeit von Beamtinnen und Beamten, ihren Schutz vor willkürlicher Entfernung aus dem Dienst und den Erhalt des Bewusstseins einer gesicherten Rechtsstellung und um eine wesentliche Absicherung des Lebenszeitprinzips im Sinne des Grundrechtsschutzes durch Verfahren. Die Entfernung aus dem Dienst ist der denkbar schwerste Eingriff der Disziplinargewalt gegenüber aktiven Beamtinnen und Beamten. Soll dieser Eingriff verhältnismäßig sein, bedarf es besonderer, wirksamer verfahrensrechtlicher Vorkehrungen, damit diese den mit der Verfügungsbefugnis des Dienstherrn über ihren Status verbundenen Risiken nicht schutzlos ausgeliefert sind. Entscheidend ist, dass Beamtinnen und Beamte vor willkürlicher Entlassung und ihren Vor- und Nachwirkungen effektiv geschützt bleiben.

§ 38 Abs. 1 LDG BW wird diesen Anforderungen nicht gerecht. Verglichen mit dem Status quo ante birgt eine Entfernung aus dem Dienst durch Verwaltungsakt empfindliche Nachteile und Risiken für die persönliche und wirtschaftliche Unabhängigkeit der Beamtinnen und Beamten – eine Verlagerung des Prozessrisikos, die Eröffnung wirtschaftlicher und sozialer Unsicherheit, ein Risiko der Stigmatisierung, die Verschärfung der fehlenden Parität zwischen den Parteien, Manipulationsanfälligkeit etc. –, die die verfassungsrechtlich gebotenen Wirkungen des Lebenszeitprinzips beeinträchtigen können. Die ersatzlose Streichung des präventiven Richtervorbehalts erscheint daher als unverhältnismäßiger Eingriff in den relativen Normbestandsschutz von Art. 33 Abs. 5 GG, der durch die Möglichkeit einer nachträglichen gerichtlichen Überprüfung allein nicht verhindert wird.